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肖金明:党规国法协调发展确保立得住、行得通
来源:人民网  作者:  发表时间:2019-09-29 11:18:45

       近日,中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》)、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)和《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(以下简称《执规责任制规定》)三部党内法规。

其中,《条例》和《备案审查规定》是在2012年印发实施的基础上,根据新的形势、任务和要求,给予的重新修订;《执规责任制规定》为新制定。

此次重新修订,原因是什么?对党内法规制度建设提出了哪些新要求?如何理解制定《执规责任制规定》的重要性和必要性?人民网强国论坛邀请山东大学法学院教授、宪法学与行政法学博士生导师肖金明对以上问题进行解读。

党规国法协调发展

强国论坛:三部党内法规重新修订的原因是什么?

肖金明:党的十九大以来,依规治党成为习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略的重要内容,全面依法治国要求依法治国和依规治党的有机统一,党规国法相互衔接协调发展。因此,迫切需要进一步完善和发展党内法规制度体系,这无疑对党内法规制度建设提出了更高更新的要求。

另外,近些年来,党内法规制定工作和党规备案审查工作做出了积极探索,积累了很多有益的经验,也有必要依据有益的探索和成熟的经验修订条例和规定,进一步完善党内立规制度和党规备案审查制度。

强国论坛:对党内法规制度建设提出了哪些新要求?

肖金明:一是政治性要求。本次《条例》中新增了指导思想条文,明确党内法规制定工作必须遵循党的指导思想,坚持党的政治纲领与政治原则,坚决做到“两个维护”,这是党内法规制定工作必须遵循的首要原则。在制度建设尤其是基本制度建设中强调把好政治关,体现全面从严治党、依规管党治党的政治要求。

二是法治性要求。修订《条例》和《备案审查规定》的同时制定《执行责任制规定》,正是体现了对新时代党内法规建设内涵和外延的完整把握,通过优化党内法规的制定、实施、监督、遵守等各个运行环节,确保党内法规和党内规范性文件的良好品质。

三是科学性要求。科学性不仅在内容的合规律性上,反映党的各项工作和党务关系的基本逻辑;还要在党内立规的科学思维、方法与技术等方面有所体现。

《条例》修订既要规范又要“立得住、行得通”

强国论坛:《条例》重点从充实总体要求、明确制定权限、完善制定程序、健全保障机制这四方面作了完善,该如何理解?

肖金明:《条例》修订坚持规范性与实效性统一、稳定性与预见性协调的整体思路,从党的事业全局和长远出发,回应人民群众重大关切,优先准确回应党内法规制度建设亟需解决的难题。

在充实总体要求方面,主要体现在《条例》总则部分相关规范的补充和修改,具有方向性、理念性、原则性意义。比如新增的指导思想条款强调坚持和加强党的全面领导、全面从严管党治党和坚决贯彻“两个维护”的要求,强调指出党内法规制定工作必须坚持正确的政治方向,进而发展了党内法规的定义,明确了党内法规的制定事项与工作原则。

明确制定权限是党内法规制定工作实体性安排的首要问题,也是推进党内法规制度建设工作的前提条件与重点环节。通过进一步明确不同党内立规主体的权限,实现党内法规制定事项与制定主体的准确对应。

在完善制定程序上,本次《条例》修改有关立规程序的完善是全方位的,贯穿于党内法规制定工作的整个过程,覆盖了党内法规起草、审批、审议、发布、适用、解释等各个环节,在草案控制、前置审核、审批方式、发布形式、试行期限等方面的程序创新尤其值得关注。

健全保障机制是保证党内法规质量和党内法规执行力的必要举措。通过建立完善党内法规效力位阶体系与冲突处理规制,健全党内法规解释、清理、修改、编纂汇编等制度,让党内法规制定工作的各项保障措施有规可依。

扩展效能范围 弥合信息不对称状态

强国论坛:修订后的《备案审查规定》如何体现“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求?

肖金明:这主要体现在对所有党规制定主体及其制定的全部党内法规和党内规范性文件的全覆盖上,以及对其报备、审查、处理、保障、监督的全过程控制上。

从主体和范围的角度看,《备案审查规定》的效力范围是全部具备党规制定权的党组织,科学界定备案审查文件范围,合理构建系统内备案等相关制度,将党组织制定的全部具备高度规范性特征的党规文件纳入了备案审查范围。可以说极大地扩展了备案审查制度规范发挥作用的效能范围,有助于弥合党规制定者、实施者、监督者之间信息不对称的状态。

从过程与阶段的视角看,强化报备主体的意识与责任,通过明确审查标准,来全面回答“谁来审查”“审查什么”“怎么审查”的完整命题;对报备的党规文件有无问题、问题轻重的判断,形成党规备案审查的“多种形态”;并从技术与制度层面加强对备案审查纠错工作的保障与监督,提升工作信息化水平,完善监督检查、考核评价、标准奖励和责任追究制度,形成党规国法备案审查有机统一的衔接联动机制。

《执规责任规定》助力党内法规有效实施

强国论坛:如何理解制定《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》的必要性和重要性?

肖金明:首先,在基本形成“比较完善的党内法规制度体系”之后,建设“高效的党内法规制度实施体系”和“有力的党内法规制度建设保障体系”就成为了党内法规体系建设的主要矛盾,党内法规的执行问题便成为了依规治党的关键所在。

另外,党内法规制度的生命力在于执行。贯彻执行党内法规制度关键在真抓,靠的是严管。目前,一些领导干部法纪意识单薄、担当精神不强、党规执行不力,对待党内法规并没有学懂、弄通、做实;再有一些领域党内法规制度不健全,治理效能没能充分向基层释放延伸,也一定程度上损害了党章党规的权威。

《执规责任规定》是一部重要的党内法规,是推进党内法规有效实施,将党内治理奠定在制度基础上的需要。它的出台,有利于解决有规不依、执规不严、违规不究的现象,通过责任制度保障党规执行,能够促进党内治理的制度优势转化为实际的治理效能。

提高站位 正确认识党内法规的精神实质

强国论坛:如何抓好这三部党内法规的贯彻落实?

肖金明:首先,贯彻实施这三部党内法规,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想,尤其是习近平全面依法治国新理念新思想新战略为指导,正确认识和把握这三部党内法规的精神实质和价值功能。

其次,要充分认识和把握这三部党内法规的高度关联性,《条例》是党内法规制定工作的总遵循,《备案审查规定》是提升党内法规制度品质的总保障,《执规责任制规定》是党内法规制度贯彻落实的总抓手。贯彻落实这三部党内法规必须整体要求、系统推进、互联互动、相辅相成。

第三,加强这三部党内法规的配套立规工作,包括制定相关党内规范性文件,进一步完善党内立规体制机制、党规备案审查体制机制、执规问责体制机制等,确保对党内法规制定和实施产生实效,尤其要压实党内法规执行责任,确保党内法规制定权顺畅运行。

第四,加强党规学习与教育培训,与“不忘初心、牢记使命”主题教育紧密结合,党内立规主体和相关人员应当不断增强相应工作本领,更好地发挥党委法律顾问与智库资源的作用。

第五,党规监督对党规实施也具有重要意义,强化监督检查、自觉接受监督,客观考核评估三部党规实施绩效,完善相关激励机制,对失职失责行为严肃问责,依规依纪严格落实立规执规责任,维护党内法规的权威和尊严。

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